El 30 de julio de 2024, el presidente de Colombia estableció la medida de salvaguardia a las importaciones de cebolla de bulbo rojo, con el fin de equilibrar las condiciones de competencia entre el precio de las importaciones investigadas y el precio del productor nacional; en principio, dicha medida regiría por el término de dos años. Sin embargo, el 28 de noviembre del mismo año, la Secretaría General de la Comunidad Andina, mediante la Resolución 2453, resolvió denegar la solicitud presentada por Colombia para la adopción de medidas correctivas definitivas.
Pese a lo anterior, la importancia de esta medida radicaba en la protección al comercio nacional ante la desventaja sobre la cantidad y precios de las importaciones y la situación desfavorable en la que se encuentran nuestros campesinos y campesinas.
En el presente artículo se pretende: (i) establecer qué se entiende como medida de salvaguardia, causas y consecuencias; (ii) hacer un recuento de los antecedentes que dieron lugar a dicha medida; (iii) indicar las razones por las cuales se hace necesaria la medida; (iv) sintetizar los resultados del informe técnico elaborado por la Autoridad Investigadora; (v) presentar cuáles fueron las consideraciones de la Secretaria General de la Comunidad Andina que resolvieron denegar la solicitud presentada por Colombia; y (vi) comentarios y preocupaciones finales.
I. ¿Qué es una medida de salvaguardia?
El marco jurídico de la medida de salvaguardia se basa en las siguientes fuentes: el artículo 97 de la Decisión 563 de 2003 de la Comunidad Andina (Acuerdo de Cartagena que prevé la aplicación de medidas de salvaguardia), el Acuerdo sobre Salvaguardias de la Organización Mundial del Comercio, y el Decreto 3303 de 2006 (presupuestos para la aplicación de una medida de salvaguardia provisional).
La medida de salvaguardia es una herramienta que limita de manera temporal la importación de un producto a un país cuando el comercio nacional de dicho producto se encuentre afectado como consecuencia de las importaciones en cantidades o en condiciones específicas (Decisión 563, 2003, art. 97), lo que debe demostrarse mediante un informe técnico generado por la Autoridad Investigadora de cada nación -para el caso colombiano, es la Subdirección de Prácticas Comerciales del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo-. El país perturbado podrá entonces aplicar esta medida correctiva y no discriminatoria mediante un arancel o una restricción cuantitativa, con el propósito de prevenir o reparar el daño grave o la amenaza de daño grave a un sector representativo de producción del país. Además, pretende posibilitar su adaptación a las condiciones de competencia con el mercado global para que se logren beneficios económicos y sociales mayores a los costos que se produzcan de la medida (MINCIT, s.f).
De acuerdo con el artículo 97 de la Decisión 563 de 2003 de la Comunidad Andina, el procedimiento mediante el cual se debe implementar la salvaguardia exige que en no más de sesenta días, el país miembro que aplique las medidas correctivas tiene que comunicarlas a la Secretaría General junto con un informe sobre aquello que motivó su implementación. Dicha Secretaría deberá examinar si las afectaciones y el origen de las importaciones coinciden para emitir un pronunciamiento dentro de los sesenta días siguientes a la fecha de recepción del informe enviado por el país miembro que la impuso. Lo anterior, con el fin de suspender, modificar o autorizar la medida. De acuerdo con el texto del artículo 97 Decisión 563 de 2003 de la Comunidad Andina, la limitación “solamente podrán aplicarse a los productos del País Miembro donde se hubiere originado la perturbación”. Además “deberán garantizar el acceso de un volumen de comercio no inferior al promedio de los tres últimos años.”
II. Antecedentes
El 14 de diciembre del 2023, las Asociaciones de Productores Regionales AGRO LA PAZ, APROMESALLANA, ASURAMA, ASOPROSEDROS, EL PROGRESO DE CANUTILLO, COOPROMU Y ASUNCAT, elevaron un derecho de petición al Ministerio de Comercio (Radicado No. 1-2023-047181), Industria y Turismo, dando a conocer a la entidad su preocupación ante el aumento de las importaciones de cebolla originarias de Perú y la subregión andina, generando dificultades económicas en las comunidades campesinas que sobreviven del cultivo y venta de este producto.
Después de varias reuniones y comunicaciones entre la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la Asamblea de Productores de Cebolla Roja, la Dirección de Gestión de Aduanas de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), el Viceministerio de Asuntos Agropecuarios del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) entre otras entidades, el 13 de febrero de 2024 se le dio a conocer al Gobierno de Perú (Radicado No. 2-2024-003658) sobre la creación de una investigación de oficio “por salvaguardia a las importaciones de cebolla roja originarias de la Subregión Andina, y se le otorgó plazo hasta el 20 de febrero de 2024, para presentar su posición al respecto” (Subdirección de Prácticas Comerciales, 2024). En la misma fecha, se notificó de manera oficial a la Secretaría General de la Comunidad Andina sobre el inicio de la investigación de oficio por la salvaguardia mencionada (Radicado No. 2-2024- 003659).
Al término de la investigación, en sesión 369 del 15 de marzo de 2024, el Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior, analizó el informe técnico presentado por la Subdirección de Prácticas Comerciales y concluyó que en efecto la cantidad y las condiciones de precios bajos de las importaciones de cebolla de bulbo rojo provenientes de la Subregión Andina, trastornar la producción nacional. Por lo anterior, se concluyó que se configuraban los presupuestos para recomendar al Gobierno la implementación de una medida de salvaguardia.
III. Razones por las cuales se hace necesaria la medida de salvaguardia
En primer lugar, el sector agropecuario colombiano es de gran importancia, ya que produce estabilidad social, contribuye con la pacificación del territorio y atiende a la demanda alimentaria de la Nación. Específicamente, sobre la representatividad de la rama de producción nacional, se debe mencionar que, en conjunto, los productores del Norte de Santander constituyen el 100% de la producción nacional, pues son los únicos productores de cebolla roja ocañera. Lo anterior, lo determinó la Autoridad Investigadora, con base en la información de los volúmenes de producción presentada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Es así como se cumple con el requisito de representatividad correspondiente para iniciar una investigación por salvaguardia, atendiendo al artículo 97 de la Decisión 563 de 2003 de la Comunidad Andina.
De acuerdo con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en el 2022 se cosecharon 3.466 hectáreas de cebolla roja en Norte de Santander, lo que produjo 60.907 toneladas, con un rendimiento de 22,30 toneladas por hectárea. De igual forma, para diciembre de 2023, el área cultivada se redujo a 3.308 hectáreas, produciendo solamente 57.249 toneladas y un rendimiento promedio de 23,50 toneladas por hectárea, reduciéndose la cifra.
Gráfica 1: Principales destinos de la cebolla roja peruana
A lo largo de los últimos cinco años, la exportación de cebolla roja peruana ha tenido como primer destino Colombia, aumentando año a año el porcentaje de participación del producto importado, de tal forma que el 86% de la exportación de cebolla roja se hizo para Colombia. Por lo anterior, los productores nacionales de cebolla roja manifestaron que el aumento en las importaciones originarias de la Subregión Andina (Perú y Ecuador) de dicho producto, impactó negativamente la rama de producción nacional. Las importaciones mencionadas anteriormente, ingresaron a Colombia por la frontera con Ecuador y fueron vendidas a un precio inferior al de la producción nacional, en tales cantidades que afectaron la producción de cebolla roja colombiana.
IV. Síntesis de los resultados del informe técnico
El informe técnico elaborado por la Subdirección de Prácticas Comerciales del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo concluyó que: (i) la producción de cebolla roja descendió desde el 2020, pues se identificó una pérdida del 23% en la producción total. En los últimos cuatro años disminuyó en 16.656 toneladas (en 2020 se produjo 73.905 toneladas y en 2023, 57.249 toneladas). (ii) Respecto a la tasa de penetración de la producción nacional con respecto a las importaciones originarias de la Subregión Andina, hubo un crecimiento para el año 2022, alcanzando una tasa de 94% de participación. Entre 2020 y 2023 se identificó una tasa promedio del 73,9%.
Gráfica 2: Producción nacional de cebolla roja sobre importaciones de cebolla roja originaria de la Subregión Andina
Las importaciones originarias de la Subregión Andina presentaron un aumento, pues de 35.811 toneladas en 2020 pasaron a 46.576 toneladas en el 2023. Para ilustrar más este aumento se ve como en el 2022, las importaciones investigadas solamente fueron 3.634 toneladas menos que la producción en Colombia. (iv) Como consecuencia de los bajos precios pagados al productor nacional y el alto volumen de importaciones, los cultivadores colombianos de cebolla roja disminuyeron su área de cultivo, pues desde el año 2019 al año 2020 se han dejado de cultivar 904 hectáreas de cebolla roja, lo que equivale a una disminución en área cultivada del 21%. Es decir, existe una relación directa entre el aumento de las importaciones de cebolla roja y la disminución del área sembrada de este mismo producto en territorio nacional.
