Con ocasión de la pandemia, el Foro de Administraciones Tributarias de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (en adelante, OCDE) circuló el documento “Tax administration responses to COVID-19: Support for taxpayers” (en adelante, documento 1) que presenta una serie de sugerencias, no recomendaciones, a las administraciones tributarias a nivel global con el fin de aliviar la carga tributaria de los contribuyentes que tienen problemas de liquidez u otras dificultades para presentar las declaraciones tributarias o pagar sus obligaciones. Luego, la OCDE produjo un nuevo documento “Emergency tax policy responses to the COVID-19 pandemic” (en adelante, documento 2) que complementa el anterior y sugiere un nuevo grupo de sugerencias.
En ambos documentos la OCDE afirma que estas medidas dependen naturalmente de los contextos fiscales de cada país, así como de los arreglos normativos propios que deben efectuarse para su adopción.
Dentro de las medidas que se sugieren se encuentran las siguientes:
- Extensión de plazos y cuotas (documento 1). A los contribuyentes impactados por el COVID-19 deben conferírseles tiempos adicionales para presentar sus declaraciones (por cuotas o en pago único) así como para realizar el pago de sus impuestos.
- Suspensión de procesos (sanciones e intereses) (documento 1). Las sanciones e intereses de los procesos tributarios pueden ser suspendidos o inclusive reintegrados a los contribuyentes dependiendo de las circunstancias.
- Planes del pago de la deuda (documento 1). Los contribuyentes deben tener la posibilidad de acceso a planes de pago o extensión de la duración de los existentes. Pueden incluso contemplarse periodos para el pago sin intereses.
- Suspensión de la recuperación de la deuda (documento 1). Las administraciones pueden considerar la suspensión de la recuperación de la deuda, e inclusive no contemplar el embargo de salarios, cuentas bancarias u otros activos.
- Devoluciones/reembolsos expeditos (documentos 1 y 2). Para los dineros adeudados por la administración a los contribuyentes deben existir procesos rápidos de devolución o reembolso para asegurar flujos de dinero. Deben coexistir medidas específicas para limitar los riesgos de fraude.
- Brindar certidumbre tributaria (documento 1). La administración debe generar un ambiente de seguridad jurídica para los contribuyentes.
- Políticas de fiscalización (documento 1). Limitar las fiscalizaciones tributarias a los asuntos de defraudación tributaria (“fraude” en términos de a OCDE).
- Mejorar servicios (documento 1). Incrementar el uso de canales digitales y líneas telefónicas, extendiendo para estas últimas las horas de operación.
- Comunicación (documento 1). Comunicar estrategias de manera clara, a través de páginas web y medios multifaz, teniendo especial consideración en la identificación de contribuyentes vulnerables.
- Proporcionar temporalmente beneficios sociales y apoyo a los ingresos de individuos (documento 2). Esto podría incluir acceso más amplio a
las prestaciones por desempleo o licencias especiales por enfermedad o familiares, últimas para empleados o independientes. También compensaciones en efectivo a los hogares de bajos ingresos. - Renunciar o diferir las contribuciones a la seguridad social del empleador y los independientes, así como los impuestos sobre la nómina (documento 2). Estas medidas apoyan a los sectores afectados por el cierre de sus negocios, reduciendo sus costos laborales. La amplitud de sectores cubiertos por la medida dependerá de las consecuencias económicas del confinamiento.
- Brindar concesiones fiscales a los trabajadores de la salud y otros sectores relacionados con la emergencia (documento 2). Con el fin de compensar a las personas que trabajan horas extras o en condiciones potencialmente peligrosas, los gobiernos podrían eximir parcialmente los ingresos laborales (p. ej. ingresos por horas extra laboradas) del impuesto sobre la renta, así como de las contribuciones a la seguridad social.
- Eliminar temporalmente el IVA, los gravámenes arancelarios, los trámites aduaneros u otros impuestos para la importación de artículos relacionados con la pandemia (alimentos, medicamentos, bienes de capital) (documento 2). Es muy importante el control que se haga de la selección de bienes, así como del manejo del beneficio mediante su cuidadosa administración.
- Ajustar los pagos anticipados requeridos sobre la base de una obligación tributaria esperada que se asemeje más a aquella final probable, dado el volumen de las ventas o utilidades esperadas dado el COVID-19 (documento 2). Así no se tendría en cuenta el volumen de ventas o ganancias del año pasado como proxy.
- Aumentar la generosidad de las provisiones relativas a pérdidas arrastradas (carry-forward) (documento 2). Una opción es convertir provisiones de loss-carry forward en loss-carry backward, en que las empresas podrían optar por recibir un pago único en efectivo que iguale sus pérdidas impositivas acumuladas multiplicado por la tarifa del impuesto sobre la renta corporativa.
- Preparación para la recuperación, inclusive a través de la política fiscal (documento 2). Considera la OCDE que, si bien el enfoque inmediato de la política fiscal debe ser el mantenimiento de la liquidez y el apoyo a los ingresos, los gobiernos deben prepararse para un equilibrio cuidadoso de estímulo y consolidación fiscal al disminuir la pandemia.
Este organismo reconoce, sin embargo, que si el brote es prolongado y se expande a un mayor número de economías, las políticas fiscales se volverán más costosas y menos eficaces. En ese orden de ideas, la política pública debe migrar a estímulos tradicionales que busquen reparar la confianza y reactivar la economía.
Además, como en toda época de crisis económica, los gobiernos proponen un arsenal de medidas hacendísticas que le generen mayores ingresos para poder aumentar la ejecución del gasto público, tan necesario en esta coyuntura.
En el siguiente cuadro se encuentran las medidas tributarias y hacendísticas que, hasta agosto del 2020, fueron expedidas en los países de la Alianza Pacífico, así como su clasificación siguiendo aquellas sugeridas por la OCDE y la hacienda pública tradicional.
Cuadro 1. Número de medidas tributarias y hacendísticas adoptadas por los países de la Alianza Pacífico para enfrentar el COVID-19
Reacción de la política fiscal y hacendística en Colombia
Siguiendo las propuestas de la OCDE, gran parte de las medidas tributarias adoptadas por Colombia se enmarcan en la extensión de plazos y cuotas para el cumplimiento tributario, así como en la eliminación temporal de IVA, los gravámenes arancelarios, los trámites aduaneros u otros impuestos para la importación de los artículos relacionados con la pandemia (12 y 10 de 64 medidas, respectivamente). Enseguida, se encuentran medidas para mejorar los servicios de la administración tributaria (9/64); el otorgamiento temporal de beneficios sociales y apoyo a los ingresos de los individuos (5/64); las devoluciones/ reembolsos expeditos (4/64); y, herramientas para brindar certidumbre tributaria (3/64). Finalmente, existen medidas relacionadas con la suspensión de procesos (2/64), planes para el pago de la deuda (2/64), estrategias para la comunicación (2/64) y ajustes en los pagos anticipados de tributos (2/64). También, en una norma, se establecen políticas para la fiscalización (1/64), medidas de renuncia o diferimiento de contribuciones a la seguridad social e impuestos sobre la nómina (1/64) y, pensando en el futuro, políticas preparatorias para la recuperación (1/64).
Faltarían por adoptarse medidas sugeridas por la OCDE como la suspensión de la recuperación de la deuda, el otorgamiento de concesiones fiscales a los trabajadores de la salud, y aumentar la generosidad de las provisiones relativas a pérdidas arrastradas (carry-forward). Así mismo, medidas de orden procedimental como el ajuste de las retenciones en la fuente y del régimen sancionatorio en momentos de crisis.
También se han implementado políticas no relacionadas con las planteadas con la OCDE, relativas a la creación del impuesto solidario por el COVID-19 de los funcionarios públicos que reciban pagos o abonos en cuenta mensual periódica de 10 millones o más (recientemente declarado inexequible por la Corte Constitucional), así como a la celebración de días sin IVA durante el confinamiento.
Por el lado hacendístico se han buscado nuevas fuentes de ingresos, donde la mayoría son recursos de préstamos (p. ej. Fondo de Ahorro y Estabilización [FAE] y del Fondo de Pensiones Territoriales [FONPET]) que deberán pagarse en el corto plazo1, así como programando una agenda amplia de gastos para atender las necesidades sociales derivadas de la pandemia (p. ej. transferencias monetarias a los beneficiarios de programas de Familias en Acción, Protección Social del Adulto Mayor y Jóvenes en Acción; compensación del IVA; apoyos de liquidez al sector financiero; pago de contratos; financiamiento a empresas privadas, públicas o mixtas y a la nación, entre otros). Asimismo, se suspendió la regla fiscal.
Reacción de la política fiscal y hacendística en Perú
Perú, por su parte, le apuesta en su mayoría a medidas dirigidas a la extensión de plazos y cuotas (17 de 49), el mejoramiento de servicios de la SUNAT (8/49) y la definición de planes de pago de la deuda (7/49). También existen varias medidas que eliminan temporalmente el IVA, los gravámenes arancelarios, los trámites aduaneros u otros impuestos para la importación de artículos relacionados con la pandemia (6/49); algunas referidas a devoluciones/reembolsos expeditos (4/49); un par para para brindar certidumbre tributaria (2/49) y unas relacionadas con el aumento de la generosidad de las provisiones relativas a pérdidas arrastradas y para prepararse para la recuperación (1/49, respectivamente).
En cuanto a lo hacéndistico se encontró una medida relacionada con la ejecución de gastos, en especial, consagrando la suspensión temporal de las reglas fiscales vigentes y el establecimiento de medidas para la reactivación económica nacional.
Reacción de la política fiscal en Chile
Chile sigue la tendencia de Perú y Colombia al establecer gran número de medidas dirigidas a la extensión de plazos y cuotas (10/22) y a la eliminación temporal del IVA, gravámenes arancelarios, trámites aduaneros u otros impuestos para la importación de artículos relacionados con la pandemia (7/22). Se encuentra, además, una medida, respectivamente, para la suspensión de procesos (sanciones e intereses), brindar certidumbre tributaria, implementar políticas de fiscalización; mejorar los servicios, y proporcionar temporalmente beneficios sociales y apoyo a los ingresos de individuos.
No referida por la OCDE, Chile plantea la condonación y devolución a sus beneficiarios en el mes de abril de la retención del impuesto sobre la renta de los
meses de enero y febrero del 2020 declarados en el Formulario 22 (art. 42 de la Ley sobre Impuesto a la Renta). También consagra la aceptación como gasto tributario de todos los desembolsos asociados para enfrentar la contingencia sanitaria generada por el COVID-19, siendo deducibles respecto de sus ingresos tributarios.
Reacción de la política fiscal y hacendística en México
ncreíblemente, en México no se encontraron medidas nacionales sino algunas adoptadas por territorios (Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Ciudad de México, Colima, Durango, Campeche, Chiapas, Coahuila, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Nuevo León, Morelos, Puebla, entre otros).
La gran mayoría de estas medidas son de extensión de plazos y cuotas (8 de 24); seguidas de suspensión de procesos (sanciones e intereses) y eliminación temporal del IVA, gravámenes arancelarios, trámites aduaneros u otros impuestos para la importación de artículos relacionados con la pandemia (4/24, cada medida). También existen políticas que permiten la renuncia o el diferimiento de las contribuciones a la seguridad social por parte del empleador y la disminución de impuestos sobre la nómina (2/24); y, otra que brinda temporalmente beneficios sociales y apoyos a individuos (1/24).
En los diferentes estados mexicanos existen diversas políticas que incluyen descuentos y otros estímulos fiscales en tributos como el control vehicular, el impuesto sobre hospedaje, el impuesto predial, los derechos por uso de vía pública de puestos, el pago de los productos derivados del arrendamiento de locales en los mercados, los derechos de servicio de agua, el uso de la plataforma Durango digital, las placas de automotores, entre otros.
En cuanto a lo hacendístico, los esfuerzos en México son aislados. Es así como, por ejemplo, para Aguascalientes se ordena la creación del Fondo de Desarrollo Económico para la canalización de los ingresos y ejecución de gastos en la situación de pandemia, regulando su administración y los mecanismos para la toma de decisiones. También se dicta un marco normativo para los programas emergentes de financiamiento empresarial y apoyo económico. Por su parte, la Secretaría General del Gobierno de Chihuahua emitió lineamientos para la aplicación de los apoyos para la emergencia sanitaria en el sector turístico, otorgando ayudas a los hoteles y moteles contribuyentes del impuesto sobre el hospedaje y subsidiando a sus trabajadores más vulnerables con siete salarios mínimos diarios adicionales al mes.
Reflexión final
Como se observa, en comparación con Chile, Perú y México, Colombia fue muy activo en la expedición de medidas hacendísticas y tributarias contracíclicas para mitigar la pandemia. Lo anterior denota varias posibles conclusiones. Por una parte, los sistemas tributarios a nivel global no son flexibles para afrontar recesiones y, mucho menos, depresiones económicas. ¿No deberían serlo?
Por otra, la debilidad del sistema tributario colombiano para cubrir el gasto público generado por el COVID-19 vuelve a poner en la discusión la necesidad de una nueva reforma tributaria que ya se anuncia para el 2021. Esta muy seguramente se nutrirá de las recomendaciones de la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios recientemente conformada2, así como volverán al debate peticiones para reforzar el impuesto al patrimonio para personas acaudaladas —siguiendo a Piketty y a Sáez y Zucman— e incrementar el recaudo a través de aumentos tarifarios en los impuestos a los combustibles y al carbono, así como gravar la canasta básica familiar (¡sueño de Carrasquilla!).
Amanecerá y veremos si podemos finalmente diseñar un sistema tributario más sólido para enfrentar los ciclos económicos que nos esperan.
Referencias
Lozano, Eleonora. “Tax incentives in Pacific Alliance Countries, the BEPS project (action 5) and the 2030 Sustainable Development Agenda”. En Taxation, international cooperation and the 2030 Sustainable Development Agenda. Springer, 2021. Acceso abierto https://www.springer.com/gp/book/9783030648565
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Tax administration responses to COVID-19: support for taxpayers. https://oecd.dam-broadcast.com/pm_7379_119_119698-4f8bfnegoj.pdf
—. Emergency tax policy responses to the COVID-19 pandemic. https://oecd.dam-broadcast.com/pm_7379_119_119695-dj2g5d5oun.pdf
* Abogada, economista y magíster en Economía de la Universidad de los Andes. Doctora en Derecho de la Universidad de Salamanca. Decana de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes. Puede seguirme y contactarme en eleonoralozano.com.
1 También se estableció la oportunidad gubernamental de obtener ingresos a través de los excedentes de liquidez de las entidades estatales administradas por entidades financieras o que hagan parte del Presupuesto General de la Nación, y la posible redención anticipada de títulos valores emitidos por la nación; así como la reorientación de algunas rentas de destinación específica de entidades territoriales para el estado de emergencia.
2 Remití a la Comisión para su estudio el capítulo de mi autoría —en proceso de publicación— titulado “Tax incentives in Pacific Alliance countries, the BEPS Project (action 5) and the 2030 Sustainable Development Agenda” (en Taxation, international cooperation and the 2030 Sustainable Development Agenda, (Springer, 2021), acceso abierto: https://www.springer.com/gp/book/9783030648565
